El Medio Ambiente en América Latina

Calidad institucional y calidad ambiental

Los problemas ambientales generan una mayor demanda de instituciones, en muchos casos interpretada como una demanda por más control por parte del Estado. Como vimos antes, sin embargo, los gobiernos han sido muchas veces parte del problema, más que de la solución. Además, cuestiones como el cambio climático tienen carácter global y los Estados son inevitablemente nacionales. No existe un Estado global ni siquiera sería bueno que lo hubiera. Hay mayor demanda y también mayor escepticismo que el Estado pueda resolverlos [11].
Los problemas mencionados antes encuentran su origen y persistencia en la mala calidad institucional, aunque en algunos casos son problemas que provienen de un pasado en que la cuestión ambiental no era parte de la agenda pública o son de cuestiones con impacto global. En la mayoría de los casos se trata de problemas ocasionados por el “acceso abierto” [12], ya sea porque no existen derechos de propiedad claramente definidos o porque están en manos del Estado y éste no acierta con políticas que protejan los recursos y permitan un consumo sostenible. La débil calidad institucional significa un Estado que no canaliza las preferencias de la gente, que es fácil presa de intereses especiales. Es necesario enfatizar este punto, y en particular que esto puede ocurrir tanto sea por parte de una empresa que quiere aprovechar un recurso sin tener en cuenta el daño que pueda ocasionar como también de grupos que quieren avanzar un proyecto político a través de demandas ambientales. La definición de derechos de propiedad, en particular si están en manos de individuos o comunidades que puedan ser afectadas por externalidades negativas, pone en sus manos los incentivos y la capacidad de actuar en defensa de tales derechos. La institucionalidad en materia ambiental no se reduce a la política estatal, tiene que ver también con las acciones que realizan los propietarios (individuos y empresas), la comunidad y las organizaciones civiles [13]. Todo, en última instancia, depende del grado de importancia que los mismos habitantes le den a los problemas ambientales.
Existe una correlación entre calidad institucional y calidad ambiental. Para investigar esto, tomaremos un indicador comparativo de calidad ambiental en distintos países. Se trata del Índice de Desempeño Ambiental (Environmental Performance Index), elaborado por las Universidades de Yale y Columbia [14]. El EPI califica a 132 países en base a 22 indicadores de desempeño ambiental clasificados en diez categorías reflejando cuestiones relacionadas con la salud pública ambiental y la vitalidad del ecosistema, con una metodología similar a la empleada en el ICI.
Las diez categorías son las siguientes:

1. Impacto ambiental en enfermedades
2. Agua (efectos sobre la salud humana)
3. Contaminación del aire (efectos en la salud humana)
4. Contaminación del aire (efectos en el ecosistema)
5. Recursos acuáticos (efectos en el ecosistema)
6. Biodiversidad y hábitat
7. Silvicultura y bosques
8. Pesquerías
9. Agricultura
10. Cambio climático

Cada una de estas categorías toma en cuenta distintos indicadores, como por ejemplo mortalidad infantil en la primera, acceso a sanidad y agua potable en la segunda, o la cantidad de SO2 per cápita o en relación al PBI en la cuarta; el crecimiento del stock forestal, cambios en la cobertura forestal y pérdida de bosques en la séptima; y para el cambio climático, CO2 per cápita, en relación al PBI y a cada KWH producido y un porcentaje de energía renovable.
Un primer punto a señalar respecto a este indicador es que muestra avances en la situación considerada, lo que contradice las visiones pesimistas y catastróficas de los problemas ambientales. En particular, concluye: “El ultimo informe EPI revela una amplia gama de resultados sobre la sostenibilidad ambiental. Muchos países están progresando en, al menos, algunos de los desafíos que enfrentan. A nivel del indicador, nuestro análisis sugiere que algunos temas están siendo tratados exitosamente, aunque el desempeño en otros, principalmente el cambio climático, se ha reducido globalmente”.

Las primeras posiciones corresponden a los siguientes países:

La observación a primera vista muestra países que también ocupan destacadas posiciones en el Índice de Calidad Institucional, aunque la correlación no es perfecta. Suiza ocupa el primer puesto debido a su desempeño en el control de la contaminación atmosférica ocupando los primeros lugares en Contaminación del Aire (efectos sobre la salud humana, y sobre el ecosistema). También obtiene altos niveles en acceso a agua potable y en los indicadores sobre biodiversidad y hábitat. Este país ocupa el tercer puesto en calidad institucional.

Existe una diferencia entre los dos índices sin embargo. El EPI relaciona a los países respecto a un nivel “optimo” de calidad ambiental, el ICI, por el contrario, no define ningún “óptimo” en materia institucional y solamente registra las posiciones relativas. Ambos indicadores buscan evaluar una situación que es de por sí compleja, por lo que no podemos esperar exactitud.
La presencia de países como Letonia, Eslovaquia y Albania, ¿podría explicarse porque no alcanzan altos grados de industrialización? Por cierto que son países que han mejorado notablemente su calidad institucional en las últimas tres décadas, en las que también han mejorado notablemente su calidad ambiental. En cuanto a Costa Rica se refiere, siempre ha ocupado un lugar destacado en calidad institucional en América Latina. No obstante, el tema requiere mayor análisis, algo que excede los objetivos de este trabajo.

En el caso de los países de América encontramos a Costa Rica en una muy destacada posición en el EPI, quinto lugar, y posiciones importantes también para Colombia, Brasil, Ecuador, Nicaragua y Panamá. Canadá y Estados Unidos se encuentran posiciones más bajas en relación a las que obtienen en calidad institucional, lo mismo que Chile.

Gráficamente, la relación entre los dos indicadores para América se observa en el siguiente gráfico, con una correlación menor a la que resultara de comparar el panel general:

Es decir, en América la vinculación entre calidad ambiental y calidad institucional es más débil que en el mundo en su conjunto. Comparando las posiciones que los países americanos ocupan en cada uno de los índices, y esto tiene que ser la posición porcentual porque el EPI clasifica a 132 países y el ICI a 191, los que tienen mejor posición en el EPI en relación al ICI son Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, Cuba, Venezuela y Colombia; y los que la tienen peor son Canadá, Estados Unidos, Trinidad y Tobago, Perú, Uruguay.
Algunos países con muy buena calidad institucional aparecen en peores situaciones en EPI. Eso puede explicarse tal vez por distintas razones: por un lado son países con mayor actividad económica, lo que afecta su nivel de emisiones, por otro presentan características especiales en algunos de los indicadores. Por ejemplo, EPI toma mortalidad infantil como un indicador indirecto de la “carga ambiental en las enfermedades”, pues no existe un indicador confiable de esto último; pero en los países desarrollados las causas de mortalidad infantil no son ya por razones ambientales, sino por accidentes o enfermedades congénitas, mientras que sí lo es en los países pobres (Emerston et al, 2012, p. 36). Es decir, en países pobres casi toda la mortalidad infantil tiene origen ambiental, mientras que en países ricos casi nada de ella la tiene.
Emerson et al reconocen la enorme dificultad para conseguir indicadores confiables para la comparación global. Entre otras cosas, para analizar el impacto de la calidad del agua en la salud humana se mide el acceso a sistemas de distribución por redes, pero esto no garantiza la calidad del agua que por ellas se distribuye; en muchos países no hay estaciones de monitoreo de emisiones a la atmósfera de SO2 o CO2 u otras sustancias.
Por otra parte, el EPI solamente considera un buen manejo de ecosistemas a la designación de áreas protegidas, tanto sea terrestres como marítimas. Reconoce que esa designación no garantiza una buena gestión, pero en definitiva asume que esta decisión estatal favorece la conservación de especies. Y no toma en cuenta la gestión a través de asignación de derechos de propiedad, tal el caso de cuotas transferibles de pesca como existen en Chile, por ejemplo, degradando la calificación de este país en el indicador.
En definitiva, el análisis institucional es un análisis comparativo de distintas estructuras de normas tal como funcionan, no ya sus modelos ideales. La designación de un área protegida bajo supervisión estatal no garantiza protección de la misma forma que la asignación de cuotas transferibles no determina la depredación del ecosistema. Es más, existen sólidos argumentos en contrario.
Y en materia del impacto de la agricultura, en ausencia de indicadores, se toma el volumen de subsidios como un indicador indirecto de la sobrexplotación de recursos sin considerar los incentivos que genera el derecho de propiedad a sostener la productividad a largo plazo, so pena de destruir el capital expresado en el valor de mercado de la tierra. El otro considerado es la existencia de legislación sobre pesticidas, no una medición sobre su uso o impacto. EPI consideró indicadores sobre la degradación del suelo o el uso del agua pero los dejó de lado por no resultarles confiables.
La principal diferencia que encontramos con el EPI es conceptual: asume el éxito del Estado, por ello toma como indicadores la simple designación de área protegida y la existencia de determinada legislación. Nosotros, por el contrario, verificamos su fracaso en la mayoría de los problemas ambientales. Por eso, la calidad institucional promueve la calidad ambiental en tanto consideramos a la primera, como lo hace el ICI, no solamente como políticas públicas sino como la existencia de normas que generan incentivos para la protección del medio ambiente, tal como los derechos de propiedad claramente definidos, precios que reflejen las valoraciones de los consumidores y la real escasez del recurso y la libertad contractual.
La experiencia latinoamericana en cuestiones ambientales no estaría llamando a “más Estado”, sino tal vez a menos y mejores normas que permitan a sus habitantes proteger “sus” recursos.

Citas:

[1] Krause, Martín (1996); “Crecimiento y protección ambiental”, Libertas Nº 25, Buenos Aires:
Octubre de 1996
[2] PNUMA, CATHALAC & UNEP, “América Latina y el Caribe: Atlas de un ambiente en transformación”:
Haz clic para acceder a Top10_LAC-Atlas.pdf
[3] Rocha, Laura, “Buenos Aires hace honor a su nombre”, La Nación, 18/12/11
[4] Araujo Claudio, Catherine Araujo Bonjean, Jean-Louis Combes, Pascale Combes Motel, 
Eustaquio J. Reis (2008); “Property rights and deforestation in the Brazilian Amazon”; CERDI,
Etudes et Documents, E 2008.20
[5] R. Negri, F. Feiguin, M. Campos, M. Walter, F. Ferreira, E. Satorre, 
“La Agricultura Argentina en Marcha: sus cambios e impactos con atención al uso de Glifosato
y otros herbicidas”, CREA, Septiembre 2009
[6] http://www.equator-principles.com/resources/equator_principles.pdf 
[7] http://www1.ifc.org/wps/wcm/connect/topics_ext_content/ifc_external_corporate_site/
ifc+sustainability/risk+management/sustainability+framework/sustainability+framework+-+2006/
environmental%2C+health%2C+and+safety+guidelines/ehsguidelines 
[8] http://www.icmm.com/
[9] http://www.ceres.org/ 
[10] Clark, Ana Carolina, Natalia Melgar, María Fernanda Milans y Máximo Rossi (2011),
“Percepción medioambiental de los ciudadanos latinoamericanos”, Documentos de Trabajo Nº 25/11,
Departamento de Economía, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo
[11] Delmas, Magali A. & Oran R. Young (2009), Governance for the Environment: 
New Perspectives, (Cambridge, MA: Cambridge University Press)
[12] Ostrom, Elinor (2008), “Institutions and the Environment”, Economic Affairs 
(Londres: Institute of Economic Affairs)
[13] Young Oran R., Heike Schroeder and Leslie A. King (2008), 
Institutions and Environmental Change: Principal Findings, Applications, and Research Frontiers;
(Cambridge, MA: The MIT Press). 
[14] Emerson, J.W., A. Hsu, M.A. Levy, A. de Sherbinin, V. Mara, D.C. Esty, and M. Jaiteh (2012).
“2012 Environmental Performance Index and Pilot Trend Environmental Performance Index. New Haven:
Yale Center for Environmental Law and Policy: http://epi.yale.edu